案情介绍

当事人所在村庄涉及政府主导的棚改及城中村改造项目，无开发商等第三方参与，由政府与村委推进实施，村庄拟异地整体搬迁，土地将由政府收储。2020年村委与村民代表联合制定拆迁协议，当事人已签署协议但房屋尚未拆除，村内部分房屋已完成拆除，另有部分房屋未拆。协议签订后项目长期停滞，直至2024年3月才启动建设。当事人发现项目存在先征房后征地的情况，政府未出具合法的征收、征地手续，遂咨询政府合法征收房屋的法定行为方式，以及该项目实施流程的合法性相关问题。

咨询人诉求

1. 明确城中村棚改项目中，政府征收房屋的法定行为方式及核心程序要求；

2. 确认案涉项目“无开发商参与、政府与村委主导”的实施主体是否合法；

3. 明晰项目“先征房后征地、未出具征收/征地手续”的行为性质，以及自身已签协议但未交房的情况下，合法的权利救济途径。

北京一讼李顺华主任律师法律分析及维权建议

法律分析

1. 项目实施主体的合法性认定

棚改、城中村改造中的征收行为，依法应由行政机关主导实施，禁止开发商直接参与征收改造工作，案涉项目由政府与村委推进、无第三方开发商参与的模式，符合法律规定。村委仅可配合政府开展征收相关辅助工作，无权单独制定拆迁补偿协议并实施征收行为。

2. 政府征收房屋的法定行为类型及核心要件

案涉项目为农村集体土地上的城中村改造，政府征收房屋需以合法的征地批文为核心前提，本质属于集体土地征收范畴，而非单纯的协议搬迁。合法征收需履行发布征收预公告、制定补偿安置方案、签订补偿协议、省级以上机关审批征地、发布征收公告等法定程序 ；未取得征地批文的，仅能开展协议搬迁工作，该行为无行政强制性，仅基于双方自愿履行。

3. “先征房后征地”的行为法律性质

集体土地征收中，土地征收与房屋征收不可分割，房屋征收的合法性依附于土地征收的法定审批手续。案涉项目未取得征地批文即推进房屋拆迁协议签订，属于协议搬迁阶段的行为，在未获批前不具有强制执行力，即便部分村民签订协议，政府也不得实质性实施拆房、收储土地等征收行为，更无权申请司法机关强制拆除 。

4. 已签协议未交房的合同履行与权利边界

当事人签署拆迁协议后未交房，该协议尚未实际履行；且在项目未取得征地批文的前提下，协议属于预征收阶段的附生效条件合同，征收方无权直接要求交房，更无行政强制拆除权。根据法律规定，征收方若要求当事人履行协议，需先作出书面的履行决定，当事人对该决定享有法定的起诉权利 。

维权建议

1. 暂缓交房，保留维权基础

在未确认项目取得合法征地批文、未达成满意的补偿安置方案前，坚决不要交付房屋，房屋未拆除是后续协商、维权的核心基础，即便已签协议，未交房状态下仍有较大的权利主张空间。

2. 申请政府信息公开，核查法定手续

向当地自然资源部门、房屋征收部门申请政府信息公开，要求出具案涉城中村改造项目的征地批文、征收决定、补偿安置方案审批文件等法定手续，明确项目是否完成合法审批，以此判断征收行为的合法性。

3. 针对协议及项目问题，依法提出异议

若核查发现项目无合法审批手续，或认为拆迁补偿协议（村委与村民代表制定）存在补偿不合理、制定程序不合法等问题，可向政府及村委提交书面异议，要求重新协商制定补偿方案，或签订补充协议明确补偿标准、项目建设周期、违约责任等核心条款。

4. 对征收方违法行为，通过诉讼主张权利

若征收方在未取得批文的情况下，作出交房履行决定、采取逼迁行为，或直接实施拆房行为，当事人可在法定期限内提起行政诉讼，主张征收方的行为违法并撤销相关决定；诉讼中可举证项目的违法情形、补偿不合理之处，借助司法平台争取重新协商协议的机会。

5. 联合其他村民，集体主张合法权益

针对村内部分房屋已拆、部分未拆，项目建设停滞的现状，可联合其他未交房、对补偿有异议的村民，集体向政府反映问题，要求公开项目审批进展、明确建设时间表，形成维权合力，提升诉求被重视和解决的概率。

总结

本案所涉城中村棚改项目，政府合法征收房屋的核心前提是取得省级以上机关的征地批文，并履行集体土地征收的全套法定程序，未获批前仅能开展自愿性的协议搬迁，无任何行政强制力。案涉项目“先征房后征地、未出具法定手续”的行为，不符合集体土地征收的法律规定，政府与村委在未获批前不得实施强制拆房、收储土地等行为。

当事人已签协议但未交房，仍享有充分的维权权利，核心维权思路为“暂缓交房+核查手续+依法异议+诉讼兜底”。在此类城中村改造项目中，被征收人需明确：协议搬迁与合法征收的核心区别在于是否有征地批文及强制执行力，未取得批文的，征收方的一切行为均基于双方自愿，被征收人可大胆主张自身合法权益，切勿因已签协议而被动接受不合理要求。

同时，政府及村委在推进城中村改造时，应严格遵循法定程序，先完成土地征收审批，再依法推进房屋征收与项目建设，充分保障村民的知情权、参与权和补偿权，避免因程序违法引发征收争议，确保棚改项目在法治框架内推进。