【裁判要旨】

行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，可以在法定职责范围内与公民、法人以及其他组织在合法、诚信、平等、自愿的前提下，协商订立具有行政法上权利、义务内容的行政协议。行政协议一经签订，双方自当诚信恪守，自觉履约，行政机关尤当如此，因为诚信是人民政府的基础性执政资源，各级人民政府及其行政机关当以徙木立信之态取信于民，以推动社会信用体系建设。人民政府及其行政机关若诚信有失，就难以引领和支撑社会公信，就难以保障和促进社会的和谐与稳定。

【裁判文书】（案例来源于中国裁判文书网）

河北省衡水市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）冀11行终XXX号

上诉人（原审被告）某市某区人民政府房屋征收办公室(原某市人民政府房屋征收办公室），住所地某市某区住建局院内西楼。

法定代表人齐新战，该办公室主任。

被上诉人（原审原告）某商贸有限公司（原某市华凯教育办公家具商贸有限公司），住所地某市某区湖滨路。

法定代表人刘恒坤，该公司经理。

委托代理人许双全、郝建志，河北颂和安达律师团队律师。

上诉人某市某区人民政府房屋征收办公室因行政协议一案，不服河北省深州市人民法院（2016）冀1182行初XX号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明，2012年3月17日某商贸有限公司与某市某区人民政府房屋征收办公室签订了冀拆字（2012）005号《某市房屋征收补偿协议》，协议约定某市某区人民政府房屋征收办公室按照1：1的比例用东临106国道、北临冀新东路的土地（性质为商业、住宅），置换某商贸有限公司坐落于湖滨大道北侧的土地9248平米（以某商贸有限公司国有土地使用证记载的面积为准），某市某区人民政府房屋征收办公室负责办理相关手续，安置到位前，按照每年每亩1500斤小麦价格进行补偿；某市某区人民政府房屋征收办公室按专业评估结果支付给某商贸有限公司地上附着物货币补偿款698.0247万元，某商贸有限公司应在签订协议20天内完成北边六排的拆迁，经验收合格后，某市某区人民政府房屋征收办公室拨付某商贸有限公司拆迁补偿费总额的一半，剩余南边两排某商贸有限公司应在五月十五日以前完成拆迁，经验收合格后，某市某区人民政府房屋征收办公室拨付剩余的拆迁补偿费用。某商贸有限公司地上附着物由其通过有资质的拆迁公司拆迁，地上附着物残值归某商贸有限公司所有；某商贸有限公司必须在协议规定的时间内完成搬迁、拆除，否则，所有物品归某市某区人民政府房屋征收办公室所有；某市某区人民政府房屋征收办公室在为某商贸有限公司安置置换土地之前，某商贸有限公司将有关房屋、土地证件交给某市某区人民政府房屋征收办公室，由其统一办理注销手续。协议签订后，某商贸有限公司按约全部履行了义务，拆除了正常经营中的公司，某市某区人民政府房屋征收办公室只按约向某商贸有限公司支付了地上附着物补偿款698.0247万元、每年每亩1500斤小麦价格补偿款支付至2012年12月底，协议约定政府用以置换的土地因政府未完成征收，仍系集体土地，性质未变，某市某区人民政府房屋征收办公室未能履行交付置换土地的义务。期间经某商贸有限公司多次找某市某区人民政府房屋征收办公室要求其落实涉案协议约定地块，某市某区人民政府房屋征收办公室在2014年4月17日再次书面承诺2014年9月底以前完成拆迁户安置地块交付义务，但并未履行安置承诺。某商贸有限公司诉至法院后，2017年3月27日，双方就土地置换调整后的置换地块与被征收地块评估补偿差价、被征收建筑商业部分停业损失评估作价及安置到位前按照每年每亩1500斤小麦价格补偿某商贸有限公司等事项达成一致意见。当日报经冀州区人民政府批准后，双方于3月29日商定由中铭国际资产评估有限责任公司为双方共同指定的评估机构，对上列事项进行评估，以评估结果做为该案补偿赔偿的依据。2017年4月1日，双方再次重新商定另行置换106国道东侧九州路南侧的地块（碧水湾码头东侧拆迁户安置平面图所标某商贸有限公司位置）给某商贸有限公司，并商定委托北京中铭国际资产评估公司对涉案协议中的某商贸有限公司原拆迁地块（湖滨大道北侧）与重新置换的地块进行土地使用权市场价值及某商贸有限公司2016年度商业部分停业损失项目进行资产评估，该公司受理委托后，于2017年6月9日对委托的评估项目作出了中铭评报（2017）第0043号、0044号、0045号资产评估报告，评估结果为：涉案协议中某商贸有限公司的原拆迁地块土地使用权市场价值为2143.30万元、重新置换的地块土地使用权市场价值为1560.29万元、停业损失（2016年度）60.07万元，某市某区人民政府房屋征收办公室应当给付某商贸有限公司两幅土地使用市场价值差价款583.01万元，双方对评估结果均未提出异议。但某市某区人民政府房屋征收办公室又以不应评估某商贸有限公司被拆迁地块和重新置换的地块地价差及亦不应赔偿其商业停业损失为由，又一次违背双方重新协商一致的协议约定，至今未履行协议约定的义务。

原审法院经审理认为：政府行为诚信合法，是建设法制社会、诚信社会的关键。政府及其职能部门履行社会管理职责应当依法进行，在签订和履行行政协议时，应当诚信在先，不能出尔反尔，言而无信。被告某市某区人民政府房屋征收办公室以自己尚未实际掌握的集体土地与原告某商贸有限公司签订冀拆字（2012）005号房屋征收补偿协议，致约定的土地置换内容至今不能落实到位，显有过错，也是造成本案纷争的主要原因。2014年4月17日被告某市某区人民政府房屋征收办公室又以书面形式承诺限期落实，但又再次落空，违背了自己的承诺。诉讼中，双方就调整地块安置及对相应损失补偿达成协议，并共同指定评估机构对相关损失补偿数额进行评估作价后，被告某市某区人民政府房屋征收办公室又一次违背协议至今未予履行。于情于理不合，且无任何法律依据。在诉讼中，双方已就安置地块、土地差价及原告商业部分停业损失等相关补偿问题达成协议，再判决被告某市某区人民政府房屋征收办公室履行冀拆字（2012）005号房屋征收补偿涉案协议约定的置换土地义务已没有实际意义。被告某市某区人民政府房屋征收办公室辩称涉案协议没有约定置换地块具体的置换时间，在原告某商贸有限公司履行完涉案协议义务后，被告某市某区人民政府房屋征收办公室理应及时履行安置义务，且于2014年4月17日又以书面形式承诺于当年9月完成土地交付义务，故被告某市某区人民政府房屋征收办公室所辩称理由不能成立。原告某商贸有限公司要求确认被告某市某区人民政府房屋征收办公室不履行行政协议的行为违法、要求被告某市某区人民政府房屋征收办公室立即履行对原告的房屋征收土地安置补偿职责合理合法，应予支持；其要求被告某市某区人民政府房屋征收办公室按被拆地段其他租赁价格每间支付补偿费15万元没有事实依据，不予支持，应以原、被告商定的评估机构做出的评估结果作为补偿依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第二款第三项、78条第、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第15条、16条的规定，原审法院判决：一、被告某市某区人民政府房屋征收办公室未按时全部履行对原告某家商贸有限公司安置补偿职责的行为违法；二、被告某市某区人民政府房屋征收办公室于本判决生效之日起30日内按评报【2017】第0043号评估报告评估的地块完成对原告某家商贸有限公司土地置换，并办理相关土地使用手续，补偿原告某家商贸有限公司土地差价583.01万元，三、被告某市某区人民政府房屋征收办公室以评报【2017】0045号资产评估报告中评定的原告2016年度商业停业部分损失60.07万元为标准补偿给原告某家商贸有限公司至安置地块落实完毕。四、自2013年1月1日起被告某市某区人民政府房屋征收办公室按每年每亩1500斤小麦的价格补偿给原告某家商贸有限公司至安置地块落实完毕。

上诉人某市某区人民政府房屋征收办公室不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，依法改判。理由为：一、一审程序违法。一审判决超出被上诉人的诉讼请求。一审时作为案件的原告即本案被上诉人的诉讼请求为三项：1、确认被告未按时全部履行对原告安置补偿职责的具体行政行为违法；2、判令被告立即履行对原告的房屋征收安置补偿职责；3、判令被告按原告被拆地段其他租赁价格支付补偿费15万元。而一审判决在要求履行安置的基础上，又补偿被上诉人583.01万元，补偿商业损失每年60.07万元停业损失，这样判决超出一审原告诉讼请求的范围。二、一审判决显失公平，与约定相矛盾。根据双方签订的《某市房屋征收补偿协议书》[冀拆字（2012）005号]确定的地块位置为：东临106国道、北邻冀新东路。置换面积与被上诉人土地证记载面积一致。现在双方均同意在仁和大道以南为被上诉人安置地块，如果计算重新安置地块的商业差价，也应当是原来安排的冀新东路地块与最新安排的仁和大道以南地块进行对比的差价，而不是原来的湖滨路地块与新安置地块仁和大道以南地块比较的差价。因为拆迁补偿协议是双方同意的，安置到冀新东路是双方认可的，在005号补偿协议书中没有约定置换地块进行地价补偿而只是置换。现在一审判决在原地块基础上的地价补偿显失公平，也与005号协议书的约定相矛盾。并且中铭国际资产（北京）有限责任公司在评估报告中根本没有考虑土地性质（被上诉人原有土地性质为旅游用地，拟安置土地性质为商业用地）、容积率、使用权剩余年限等因素，在上诉人提出异议后，以重新委托为由拒不作出改正。每年的60万元的停业损失在2012年3月的005号征收补偿协议书中已经一次性补偿到位。中铭国际资产（北京）有限责任公司评估的停业损失“以假使原房屋在原地存在并以原用途，以市场价对外出租所获得的租金收入来确定”（评估报告第11页）。这个假设条件不成立：一是原房屋已经不存在；二是原房屋拆除时市政府已经为其协调了生产经营用地及仓库，且为其支付了仓库租赁费，上诉人的生产经营没受什么损失。在2012年3月双方已经就湖滨路地块达成了安置补偿协议，被上诉人也同意拆迁，那么在评估时就应当按照协议约定的地块（冀新东路）的停业损失计算，而不是按照原来的地块（湖滨路）进行评估。如果是没有任何协议的强拆，可以按照湖滨路地块评估，而现在双方已经达成协议。被上诉人的损失是没有在冀新东路进行经营的损失，而不是在湖滨路经营的损失。三、上诉人积极履行职责。2012年拆迁协议签订后，被上诉人以找不到租赁仓库为由迟迟不搬迁，为尽快完成原被上诉人搬迁，经时任市领导同意，上诉人租赁某市兴冀中小型企业创业服务公司的仓库予以临时安置。自2012年8月12日租赁至今，上诉人已支付租赁费用273060.88元。另外，2012年为保证企业正常生产，上诉人为被上诉人协调临时生产用地至朝阳大街西侧、××路南侧，当年协调安排工业用地6亩，后续又安排工业用地约13.8亩，共计19.8亩，按照程序入驻高新区。

本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。

本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，可以在法定职责范围内与公民、法人以及其他组织在合法、诚信、平等、自愿的前提下，协商订立具有行政法上权利、义务内容的行政协议。行政协议一经签订，双方自当诚信恪守，自觉履约，行政机关尤当如此，因为诚信是人民政府的基础性执政资源，各级人民政府及其行政机关当以徙木立信之态取信于民，以推动社会信用体系建设。人民政府及其行政机关若诚信有失，就难以引领和支撑社会公信，就难以保障和促进社会的和谐与稳定。就本案而言，双方于2012年3月17日签订冀拆字（2012）005号《某市房屋征收补偿协议》后，被上诉人某商贸有限公司已依协议约定如期履行了自己的全部义务，而时至今日，上诉人某市某区人民政府房屋征收办公室除履行了自己的部分约定义务外，所涉土地安置等主要义务仍然未予履行。显而易见，双方于2012年3月17日签订冀拆字（2012）005号《某市房屋征收补偿协议》时，某市某区人民政府房屋征收办公室拿自己当时并未支配、掌握的集体土地资源作为对价，向某商贸有限公司作出土地置换允诺，这无疑是某市某区人民政府房屋征收办公室不能按时全部履行对某商贸有限公司安置补偿义务的主因之一，某市某区人民政府房屋征收办公室之该行为，即有违协议，又有悖诚信，显属不妥，据此原判某市某区人民政府房屋征收办公室未按时全部履行对原告某家商贸有限公司安置补偿职责的行为违法是正确的；关于某市某区人民政府房屋征收办公室上诉提出原判超出了某家商贸有限公司诉讼请求范围的问题，首先，根据法律规定，起诉状副本送达被告后，原则上不准许原告提出新的诉讼请求，但有正当理由的除外。就本案而言，某家商贸有限公司在其起诉状中诉请的事项及范围是：1、请求确认某市某区人民政府房屋征收办公室未按时全部履行对其安置补偿职责的行为违法；2、请求判令某市某区人民政府房屋征收办公室立即履行对其房屋征收安置补偿职责；3、请求判令某市某区人民政府房屋征收办公室按其被拆地段其他租赁价格支付补偿费15万元。因双方在原审诉讼中，又就调整地块安置及对相应损失补偿达成合意，并共同指定评估机构对相关损失补偿数额进行评估以作为计算损失赔偿的依据，以上属于不可归责于某家商贸有限公司的新出现的事实，故其在原审法庭辩论结束前，增加、补充诉讼请求，属有正当理由，原审准许并无不当。原审法庭调查过程中，某家商贸有限公司提出了要求某市人民政府房屋征收办公室按双方诉讼中达成的协议予以安置、补偿的诉请，属于其起诉状中请求判令某市某区人民政府房屋征收办公室立即履行对其房屋征收安置补偿职责的范畴，原审对此进行调查后予以判处合法有据，并未超出某家商贸有限公司的诉讼请求范围，故某市某区人民政府房屋征收办公室所提原判超出了某家商贸有限公司诉讼请求范围，有违法定程序之主张，无事实及法律根据，不予采纳；关于某市某区人民政府房屋征收办公室上诉主张的原判根据北京中铭国际资产评估公司作出的资产评估报告作为本案安置补偿依据是否公平的问题。上述资产评估报告系双方当事人共同协商确定的资产评估机构对双方委托的评估事项评估后得出的，双方在委托协议中均同意以该评估机构作出的评估结论作为补偿的依据，且该评估机构及评估师具备相关评估资质，评估程序无违法情形，评估结论无明显依据不足之处，原审予以采纳并无不当。本案双方在2017年4月1日签订的书面委托协议中均同意由双方共同商定的资产评估机构对某家商贸有限公司原使用的位于滨湖大道北侧的土地和新安置地块的土地的市场价值进行评估以作为补偿依据，现某市某区人民政府房屋征收办公室又主张即便考虑重新安置地块的价差，也应是由最初为某家商贸有限公司安置的位于冀新东路的地块与为其重新安置的地块进行比对，理由、根据不足，无法采纳。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，某市某区人民政府房屋征收办公室的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费113,620.0元，由上诉人某市某区人民政府房屋征收办公室负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王文利

审判员　　孙晓燕

审判员　　房军见

二〇一八年五月二十一日

书记员　　张凤莲