【裁判要旨】

由于改造活动涉及公民重大财产权利及生存权，至少由新郑市政府组织该改造活动，更符合依法行政及保护公民权利的理念，因此此处的“政府主导”，应理解为由新郑市政府组织改造活动，并对改造活动中侵犯公民基本财产权的行为承担责任，相应的，涉案的拆除行为也可据此推定由新郑市政府所为或委托有关机关所为。

【裁判文书】

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）豫行终3607号

上诉人（一审被告）新郑市人民政府，住所地新郑市人民路186号。

法定代表人马志峰，市长。

委托代理人花磊，新郑市人民政府法制办公室工作人员。

被上诉人（一审原告）王聚成，男，汉族，1944年9月2日出生，住河南省新郑市。

委托代理人王彦军，男，汉族，1977年2月7日出生，住址同上。

一审被告新郑市龙湖镇人民政府，住所地新郑市龙湖镇双湖大道。

法定代表人白育峰，镇长。

委托代理人包建伟，新郑市龙湖镇人民政府工作人员。

委托代理人曹利霞，河南林泽律师团队律师。

王聚成诉新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）、新郑市龙湖镇人民政府（以下简称龙湖镇政府）确认强制拆除房屋行为违法一案，郑州市中级人民法院依法作出（2017）豫01行初974号行政判决，新郑市政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。

王聚成一审诉称，王聚成的房屋是王聚成哥哥王聚有所有（王聚有有宅基地证）。王聚成哥哥王聚有已逝，其生前无妻无子女，患有残疾、肝腹水、××，生活不能自理，是王聚成照顾其直至送终。根据继承法的规定，王聚成家里所有人同意由王聚成继承王聚有生前房屋及财产。2013年8月，崔垌村进行土地征收、拆迁改造和商业开发，但未进行征收公告及相关文件公示。王聚成认为该征收程序违法，且未按照郑州市政府规定的标准进行安置补偿，遂到各部门反映其违法征收和非法改造。2016年3月26日，王聚成房屋被新郑市政府和龙湖镇政府的工作人员强制拆除。因事先没有接到任何通知，王聚成家里财物俱毁。土地征收、房屋强拆应由有关单位申请人民法院强制执行，只有司法强制拆除才算合法，否则违法。一审诉请：1.确认新郑市政府和龙湖镇政府强制拆除王聚成房屋的行为违法；2.本案诉讼费由新郑市政府和龙湖镇政府承担。

郑州市中级人民法院一审查明，王聚成与其兄王聚有均为河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民。王聚有（2000年去世）在该村有宅基地一处，地上建有瓦房四间平房两间。2013年8月，龙湖镇政府启动崔垌村新型社区拆迁改造。2014年7月31日，龙湖镇政府印发《龙湖镇崔垌村新型社区建设项目改造实施方案》，方案规定：按照新郑市有关新型社区建设的总体要求及加快新型城镇化建设的文件精神，为切实改善崔垌村的人居环境，推进城市化进程，在各级党委、政府的指导和帮助下，崔垌村村民委员会与河南正商置业有限公司签订了合作框架协议，确定河南正商置业有限公司对崔垌村进行开发改造。2014年8月8日，新郑市新型城镇化建设指挥部作出新城指【2014】9号《关于龙湖镇崔垌社区建设项目的批复》，主要内容为：“龙湖镇人民政府：你镇提出的关于请求批准龙湖镇崔垌社区建设项目的请示已收悉，经报请市政府12月25日常务会议研究通过（新郑市人民政府常务会议纪要2013年10号），原则同意龙湖镇提出的崔垌社区建设意向，建设项目必须在不突破原村庄占地面积前提下严格按照方案及法律法规组织实施。”2016年3月26日，王聚有的涉案房屋被拆除。2017年3月31日，王聚成与其兄弟王聚财、王有成在新郑市人民调解委员会驻龙湖法庭人民调解室的调解下达成新郑驻龙湖法庭调字【2017】第10号《人民调解协议书》，主要内容为：申请人王聚成弟兄四人排行老三，老大王聚财，老二王聚有，老三王聚成，老四王有成。老二王聚有2000年去世，遗留瓦房四间、平房两间、宅基地一处。王聚有生前无妻子儿女，××死由申请人王聚成照料和操办。2013年村庄改造，上述房屋被毁坏。申请人报公安机关立案侦查，尚无结果。弟兄之间因该房屋所有权和宅基地使用权的继承问题发生争议，请求调解。经调解自愿达成如下协议：一、位于新郑市龙湖镇崔垌村一组（东临路，南邻李栓林，西邻王遂栓，北邻王长水，长15.5米宽14.7米）的宅基地使用权连同宅基地上瓦房四间、平房两间由王聚成一人继承；二、王聚财、王有成均自愿放弃其应继承的份额；三、该宅基地的利益及房屋的补偿请求权由王聚成行使。2017年10月9日，王聚成以王聚有宅基地上房屋被新郑市政府和龙湖镇政府强制拆除，而其为该房屋继承人为由，向一审法院提起本案诉讼，请求依法确认新郑市政府和龙湖镇政府强制拆除其房屋的行为违法。另查明，2017年5月5日，王聚成之子王彦军出具收到条一份，主要内容为：“今收到河南正商龙湖置业有限公司对王彦军和王聚成房屋拆毁后损毁物品和祖传物件若干作价赔偿及王彦军和王聚成精神造成损害赔偿共计295万元。”同日，王彦军本人并代笔其父王聚成出具保证书一份，主要内容为：“我叫王彦军，代笔王聚成，崔垌村村民，对房屋拆迁赔偿已到位。王彦军，代笔王聚成，保证对政府和正商企业所有诉状即日起全部撤销，从此不再追究。”

一审认为：一、关于王聚成是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据王聚成与其兄弟王聚财、王有成达成的新郑驻龙湖法庭调字【2017】第10号《人民调解协议书》的约定，王聚有宅基地上瓦房四间、平房两间由王聚成继承，故王聚成为该房屋的所有权人。由于该房屋被拆迁，王聚成作为房屋所有权人有权提起本案诉讼，是本案的适格原告。二、关于新郑市政府和龙湖镇政府是否是本案的适格被告的问题。本案中，王聚成的房屋由于其所在崔垌村实施新型社区改造而被拆迁。新郑市政府和龙湖镇政府均称其并非崔垌村的新型社区改造的主体，亦非拆迁王聚成房屋的主体，故其非本案的适格被告。对此，一审法院认为，根据2014年7月31日龙湖镇政府印发的《龙湖镇崔垌村新型社区建设项目改造实施方案》和2014年8月8日新郑市新型城镇化建设指挥部作出的新城指【2014】9号《关于龙湖镇崔垌社区建设项目的批复》可以看出，龙湖镇崔垌村新型社区建设是按照新郑市有关新型社区建设的总体要求进行的，其建设项目报经新郑市政府常务会议研究同意通过，故新郑市政府应是龙湖镇崔垌村新型社区建设的主体，王聚成的房屋被强制拆除应视为新郑市政府的行为，其是本案的适格被告。龙湖镇政府并非本案的适格被告，王聚成对龙湖镇政府的起诉应予以驳回。三、关于王聚成的起诉是否超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年3月10日起施行，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，王聚成的房屋于2016年3月26日被新郑市政府拆除，但新郑市政府未提供证据证明其已告知王聚成诉权或起诉期限，故王聚成于2017年10月9日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。四、关于新郑市政府强制拆除王聚成房屋的行为是否违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，新郑市政府因实施新型社区建设而强制拆除王聚成的房屋，应当依照相关法律规定履行法定程序，但新郑市政府并未提供相应证据证明其已依法履行法定程序，其行政行为不符合法律规定，依法应予撤销。但由于涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容的，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应依法确认新郑市政府强制拆除王聚成的房屋违法。一审判决：确认新郑市政府强制拆除王聚成房屋的行为违法。案件受理费50元，由新郑市政府负担。

新郑市政府不服一审判决，向本院上诉称，一审判决认定事实错误。新郑市公安局于2016年3月27日对于王聚成房屋被拆一案已经立案侦查。同日，对涉嫌损毁王聚成房屋的刘祖通实施了刑拘。以上事实证明，王聚成房屋被损毁是刘祖通的个人行为，不是其他机关指派的职务行为。一审判决确认上诉人拆除王聚成房屋没有依据。另一方面，上诉人系土地征收工作的征收主体，并非拆迁的具体实施主体。按照工作分工和实际征收情况，龙湖镇崔垌村拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由龙湖镇政府负责具体实施。根据谁实施、谁负责的原则，承担责任的也应当是龙湖镇政府而不是上诉人。综上，请求撤销一审判决，发回重审。

本院二审经审理查明的事实与一审一致。

本院认为，涉案建筑物所在区域在2013年开始进行新型社区改造活动，在2014年河南省人民政府对涉案区域的集体土地进行了批复征收，涉案建筑物在2016年3月被拆除。对新型社区改造活动，虽然《龙湖镇崔垌村新型社区改造实施方案》规定由当地村委会和开发公司共同负责，但同时又规定“政府主导”，由于改造活动涉及公民重大财产权利及生存权，至少由新郑市政府组织该改造活动，更符合依法行政及保护公民权利的理念，因此此处的“政府主导”，应理解为由新郑市政府组织改造活动，并对改造活动中侵犯公民基本财产权的行为承担责任，相应的，涉案的拆除行为也可据此推定由新郑市政府所为或委托有关机关所为。从法律规定看，涉案土地在2014年经河南省人民政府批复征收，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，新郑市政府是法律上的组织实施机关，推定其实施强制拆除行为也具有法律依据。关于王聚成是否得到补偿及出具保证书的问题，可以在行政赔偿程序中予以考虑。综上，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人新郑市人民政府承担。

本判决为终审判决。

审判长　王　松

审判员　马　磊

审判员　马传贤

二〇一九年四月十一日

书记员　玄晟颐