近日，笔者遇到这样一起案件：当事人叶先生农村宅基地上的房屋，有合法的手续。2012年，当地政府未经征地程序，即发布征迁通告，称因旧城改造要对包括叶先生的房屋在内的近1000户实施拆迁。因手续不齐全，征迁工作断断续续进行，直到2020年仍未完成房屋拆迁工作。已经签订补偿协议的被拆迁户有意见了，因为协议约定原址回迁，房屋不拆，回迁房无法建设。在2018年，据称有800多人联名要求剩余的被拆迁户尽快订立补偿协议，要求征收部门采取措施保障回迁房的顺利建设。2020年，征收部门以维护绝大多数人的利益为由，组织人员将叶先生的房屋拆除。

这起案例暴露出的几个问题：

首先，公共利益否成为强制征收的合法理由？

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。《土地管理法》第四十五条也明确规定只有为了共同利益的需要，才可征收农民集体所有的土地。

从上述规定表述可看出，无论是国有土地上房屋征收还是集体土地征收（包括征收集体土地上房屋），其前提要求都是“为了公共利益的需要”，即公共利益性质是行政机关实施征收行为的基础。所有的政府征收项目都必须在具备了公共利益性质前提后方可启动征收，否则连项目的启动都不应当被允许。

但是除公共利益征收的基础外，《土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对实施强制征收的实体和程序要求都明确规定，尤其强调应当由相应行政机关申请人民法院强制执行，由人民法院作出是否准予强制执行的裁定。人民法院作出准予强制执行的裁定后方可实施强制征收。因此，仅仅具备公共利益的基本要求是远远达不到实施强制征收的条件。

其次，公共利益与个人利益冲突，谁的责任？

不可否认的是，政府以旧城改造的名义实施征收，从项目的效果来看，会有助于改善城市面貌，提高被拆迁户的生活居住环境，本身确实具备公共利益的基础；对于已经订立协议的被拆迁户而言，其有权依据补偿协议获得相应的安置，当人数众多后，每户的个人诉求和利益在具备合法性基础的条件下也转化为公共利益。对于剩余的所谓“钉子户”而言，其也有权要求行政机关依据法定的程序实施征收，这就是其个人利益，该个人利益不可避免地和旧城区改造的进度和其他绝大多数已签协议的被拆迁户的利益发生了冲突。

需要理清的是，在该起案例中，绝大多数人无法顺利回迁，其利益受侵犯，虽然从表面上看是因为叶先生等人的不配合，但罪魁却是征收部门。征收部门在不具备合法征收手续的情况下启动征收，这样的征收行为本身就不具备合法的行政强制性，只能通过协议拆迁的方式进行，而缺乏行政强制力做支撑的协议拆迁无法保障所有的人员都能按期签订协议交出房屋。在此情况下，征收部门在与其他被拆迁户签订协议后仍然将其房屋拆除，导致多数人流浪在外，无法安置。但有关部门有意无意地推卸，则造成了绝大多数人认为是“钉子户”的原因造成了他们的房子被拆却得不到安置的错误理解。

可能会有人反驳说，这是由于“钉子户”不顾全大局，要价太高。需要说明的是，如前所述，法律、法规对于不能按期签订协议的处理方式已经作出了明确的规定，即由行政机关作出决定后依法申请人民法院强制执行。如果征收程序确实合法，又何必担心“钉子户”要价太高？